La UE no es ajena a la sobrecapacidad. En su panorama económico había montañas de mantequilla, lagos de leche y otros puntos de referencia de la producción excedentaria, resultados surrealistas de su política agrícola común, que garantizaba precios elevados a los productores lecheros. Por eso, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, sabía de lo que hablaba cuando advirtió a Xi Jinping, el gobernante de China, sobre la “sobrecapacidad estructural” de su país en una reunión reciente en París.
Su preocupación no era la agricultura, sino la industria manufacturera. Europa está preocupada por una avalancha de vehículos eléctricos y acero procedentes de China, que podría desplazar a industrias y puestos de trabajo apreciados en la Unión. Las exportaciones de acero de China, medidas en toneladas, aumentaron más del 28% en los primeros tres meses de este año, en comparación con el año anterior. Sus exportaciones de vehículos de nueva energía aumentaron casi un 24%. En respuesta, la UE está considerando aranceles “compensatorios” para compensar los subsidios que han ayudado al crecimiento de la industria china.
Xi también está familiarizado con el exceso de capacidad de China. En su primer mandato, su principal política económica fue la reforma estructural del lado de la oferta. En 2016, el Estado redujo la capacidad de producción de carbón en 290 millones de toneladas y la de acero en más de 60 millones. China eliminó más capacidad en estas industrias de la que la mayoría de los países han tenido jamás. Pero en París, Xi rechazó las preocupaciones de Europa, al menos en la industria de las nuevas energías: “El llamado ‘problema del exceso de capacidad de China’ no existe, ni desde la perspectiva de la ventaja comparativa ni a la luz de la demanda global”.
¿Quién tiene razón? El problema de China no siempre es tan fácil de detectar como las montañas y los lagos de Europa. “Capacidad” suena como un término técnico, que podría medirse en toneladas o metros cúbicos, pero rara vez resulta económico hacer funcionar una planta a su máximo potencial técnico. Además, en una economía que crece rápidamente y evoluciona con rapidez, la capacidad existente puede volverse obsoleta o verse desbordada más rápidamente que en una economía madura, como han sostenido Dianqing Xu, del Huron University College, y Ying Liu, de la Dongbei University of Finance and Economics.
Los teóricos han tratado de definir la capacidad plena como un nivel de producción lo suficientemente alto como para sufragar los costos fijos de una planta y lo suficientemente bajo como para evitar una costosa presión sobre los trabajadores y los materiales. Pero en la práctica, los economistas miden la capacidad preguntando a los gerentes. Las encuestas en China muestran que la “utilización de la capacidad” cayó a niveles bajos en el primer trimestre de este año, alrededor de dos puntos porcentuales por debajo del promedio anterior a la pandemia. La utilización fue menor solo cuando la covid-19 golpeó por primera vez y en 2016, cuando Xi introdujo su cirugía del lado de la oferta. Desde la perspectiva de esta estadística oficial, el exceso de capacidad de China existe, diga lo que diga el presidente del país.
Tal vez se trate incluso de una subestimación. Tomemos como ejemplo la industria siderúrgica: su nivel de utilización, del 77%, está cerca del promedio desde 2016, lo que parece contradecir las preocupaciones de Europa, pero ese nivel enmascara la caída de los precios y las ganancias. Una industria puede utilizar mucha capacidad si está dispuesta a vender sus productos a precios ruinosos.
Las medidas de utilización de la capacidad también pueden pasar por alto el papel de los subsidios. El apoyo de China a su industria de vehículos eléctricos incluyó incentivos inteligentes para la demanda, como tarifas de estacionamiento reducidas y matrículas gratuitas. Los compradores aún pueden beneficiarse de una exención fiscal de hasta 30.000 yuanes (4.100 dólares). Otros subsidios no estaban dirigidos a los consumidores, pero podían serles trasladados a través de precios más bajos. En conjunto, aumentaron la demanda y la oferta, impulsando la utilización de la capacidad y las ganancias.
Las compras chinas de automóviles convencionales, impulsados por motores de combustión interna, solían absorber casi toda la producción nacional. Debido al éxito de los vehículos eléctricos, esto ya no es así, lo que significa que los subsidios en un área han contribuido a un exceso de capacidad en otra. Por lo tanto, los fabricantes de automóviles convencionales, muchos de los cuales incluyen empresas conjuntas con firmas extranjeras, han recurrido a clientes extranjeros. El aumento de las exportaciones de automóviles convencionales eclipsa a los vehículos eléctricos que la Sra. von der Leyen señaló como motivo de preocupación (ver gráfico).
Xi podría argumentar que algunos subsidios están justificados por razones ambientales. China, un país de ingresos medios, está metiendo mano en sus bolsillos para subsidiar productos que beneficiarán a todos. Y no hay ninguna buena razón económica para que China limite la producción de estos bienes a la escala de su demanda interna. De acuerdo con el principio de ventaja comparativa, debería concentrarse en sus puntos fuertes, convirtiéndose en un exportador neto de tales productos. Su capacidad debería, por lo tanto, juzgarse en relación con la demanda global. Sin embargo, incluso desde esta perspectiva, los planes de China parecen ambiciosos. Si se cumplen, entonces para fines del próximo año China producirá baterías de iones de litio más que suficientes para satisfacer tres veces la demanda global, según BloombergNEF, una firma de investigación.
¿Por qué China es tan propensa a la sobrecapacidad? El problema se suele atribuir a los dictados del gobierno central, pero los peores excesos de China no son resultado de la planificación central clásica, que al menos podría mantener a raya la producción, sino que reflejan la combinación de directivas centrales y competencia entre gobiernos locales para cumplirlas. Los intentos de China de reducir la capacidad también pueden resultar contraproducentes. Las empresas saben que la consolidación favorecerá a las más fuertes, lo que les da un incentivo adicional para crecer antes de que caiga el hacha.
De la misma manera, el exceso de capacidad suele ser más evidente no en sectores dominados por empresas estatales, como las telecomunicaciones o el tabaco, donde un pequeño grupo de empresas mantiene su producción limitada y sus ganancias altas. El problema es más grave en industrias con una mezcla de empresas privadas y estatales, como señaló alguna vez Zhou Qiren, de la Universidad de Pekín. Frente a la competencia privada, las empresas estatales pierden clientes, pero no retroceden ni desaparecen. Permanecen bajo la protección del gobierno, lo que mantiene la capacidad más alta de lo que sería de otra manera.
Las industrias que más sufren hoy el exceso de capacidad son víctimas del desventurado sector inmobiliario chino, en el que los promotores privados y estatales llevan mucho tiempo compitiendo entre sí. El desplome de las ventas de propiedades ha dejado a muchas industrias vecinas con un aspecto sobredimensionado. Adam Wolfe, de Absolute Strategy Research, cita el ejemplo de las excavadoras. Hasta mediados de 2021, China compraba la mayoría de las excavadoras que producía, pero las ventas internas se han desplomado, lo que significa que China ha surgido abruptamente como el mayor exportador mundial de ese tipo de equipos. Otro caso es el del cemento y materiales similares, donde la utilización de la capacidad se ha reducido al 62%.
¿Podría haber algo más que una reforma más orientada a la oferta que pudiera mejorar el exceso de capacidad? Incluso en China, el problema puede ser autolimitante. En las industrias relacionadas con el sector inmobiliario, como los electrodomésticos y el acero, la caída de los precios es a la vez una consecuencia del exceso de capacidad y una posible solución. Los precios bajos son una señal para que los empresarios e inversores dirijan los recursos hacia otros sectores más prometedores. Fue precisamente la negativa de Europa a dejar que los precios de los productos lácteos cayeran lo que perpetuó sus montañas de mantequilla y lagos de leche.
Pero en China, las caídas de precios han sido más generalizadas. La inflación de precios al productor ha sido negativa durante 18 meses consecutivos. El deflactor del PIB, una medida amplia de los precios, ha disminuido interanualmente durante cuatro trimestres consecutivos. Cuando los precios caen en una industria, puede ser una señal de que la oferta es excesiva. Cuando los precios caen en toda una economía, generalmente significa que la demanda es deficiente, porque la confianza es baja y la política macroeconómica es demasiado restrictiva.
En su reunión con el presidente chino, la señora Von der Leyen también se quejó, con toda razón, de la débil demanda del país. Si la confianza de los consumidores fuera mayor o el déficit presupuestario mayor, la utilización de la capacidad de China sería más saludable, independientemente de los subsidios. En un mundo así, Xi pasaría menos tiempo bajo las críticas de los líderes europeos y más tiempo disfrutando de las montañas y lagos del continente.
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