Al concluir el Tercer Pleno del 20º Comité Central del Partido Comunista Chino, muchos observadores chinos expresaron su decepción. Había esperanzas de que se implementara una agenda de reformas audaces que pudiera abordar los desafíos económicos estructurales que enfrenta actualmente China. Sin embargo, la decisión del Tercer Pleno No introdujo ninguna reforma radical. En cambio, reforzó la agenda política existente de Xi Jinping.
Un representante de empresas extranjeras con sede en Shanghai comentó que muchas empresas extranjeras esperaban reformas económicas integrales que impulsaran la confianza de los inversores, pero el resultado las decepcionó.
Pero la decisión no debería haber sorprendido a nadie, ya que el PCC había dado señales de continuidad mucho antes del pleno. Por ejemplo, Informe de labores del gobierno En primavera se discutió la relación entre “reforma” y “estabilidad”, concluyendo que la estabilidad debe tener prioridad.
Además, el número 13 de Qiushi, publicado justo antes del pleno, enfatizó que China redoblaría sus enfoques actuales, como la El liderazgo supremo del PCCh y política industrial dirigida por el EstadoTambién lo es Destacado El principal desafío de China al profundizar la reforma es implementar la visión de Xi Jinping, lo que indica que esta se considera el camino correcto a seguir.
A pesar de la ausencia de cambios fundamentales, hay algunos avances positivos que podrían tener efectos significativos. Por ejemplo, la Decisión del Tercer Pleno esbozó los pasos a seguir para avanzar en la reforma fiscal de China.
Un cambio notable es el fortalecimiento del sistema de impuestos directos de China mediante la expansión del impuesto sobre la renta personal y el impuesto al consumo. Actualmente, sólo 2 por ciento de la población china paga impuesto sobre la renta, y sólo 15 artículos Están sujetos al impuesto al consumo. La ampliación de la base impositiva generará ingresos sustanciales y aumentará la dependencia del gobierno de los impuestos directos. El objetivo es alejarse del sistema actual, que depende en gran medida de los impuestos indirectos (a menudo criticados por los expertos como “medievales”), y avanzar hacia los impuestos directos para mejorar la capacidad de recaudación de ingresos del estado.
Otra reforma importante se centra en la división fiscal entre los gobiernos centrales y locales. El objetivo es abordar los problemas de deuda local mejorando los ingresos de los gobiernos locales a través de los impuestos. La decisión ordena a los gobiernos locales consolidar las tasas e impuestos relacionados con las obras públicas, la educación y otros programas en un impuesto local unificado. También otorga a los gobiernos locales la autoridad para fijar las tasas impositivas locales y ampliar la base impositiva local. El sistema revisado de impuestos compartidos asignará más ingresos fiscales, como los provenientes del impuesto al consumo reformado, a los gobiernos locales. Además, el gobierno central planea aumentar los pagos de transferencia a los gobiernos locales y ampliar el canje de deuda local por bonos mediante la emisión de bonos a largo plazo.
Por último, la reforma fiscal tiene por objeto aliviar las cargas de los gobiernos locales. Después de la reforma fiscal de Zhu Rongji de 1994, los gobiernos locales recibían menos de la mitad de los ingresos fiscales nacionales, pero eran responsables de 85 por ciento del gasto presupuestario general.
El sistema de impuestos compartidos de Zhu tuvo dos consecuencias importantes. En primer lugar, como los gobiernos locales se encargaron de proporcionar servicios de bienestar local, como el funcionamiento de hospitales y escuelas, la reducción de los ingresos locales condujo al colapso del bienestar rural en la década de 1990. En segundo lugar, Zhu permitió a los gobiernos locales recaudar fondos mediante transferencias de tierras, lo que contribuyó al enorme problema inmobiliario que hoy tiene China.
La decisión ahora exige la transferencia de algunas responsabilidades locales al gobierno nacional, una política que debía haberse adoptado hace tiempo. Además, el gobierno central eliminará los mandatos sin financiación, una fuente importante de tensión financiera local.
Sin embargo, si bien estos cambios son ciertamente positivos para abordar las necesidades apremiantes de China, el verdadero desafío radica en implementar estas políticas. En primer lugar, si bien el Tercer Pleno pidió transferir fuentes impositivas y aumentar los pagos de transferencia a los gobiernos locales, no especifica qué nivel de gobierno local se beneficiará.
China tiene cinco niveles de gobierno: nacional, provincial, municipal, de condado y municipal. Además, los comités de aldea, aunque clasificados como “organizaciones de autogobierno”, funcionan de manera similar a los órganos gubernamentales. Como resultado, el término “gobierno local” abarca cuatro niveles diferentes y comités de aldea. Determinar qué nivel recibirá nuevos ingresos fiscales y pagos de transferencia probablemente desencadene una intensa competencia entre estos diversos niveles.
En el actual sistema de pagos por transferencias, los gobiernos provinciales interceptan la mayor parte de los pagos de transferencias centrales, dejando muy poco para que llegue a los gobiernos de condados y municipios, que soportan la mayor carga del gasto en bienestar social. La forma en que el gobierno central asignará los nuevos ingresos fiscales y los pagos de transferencias a los gobiernos de condados y municipios sigue siendo un desafío importante. Es muy probable que los gobiernos provinciales intervengan para maximizar sus propios recursos financieros.
Ampliar la base impositiva local y permitir que los gobiernos locales fijen sus propias tasas impositivas es una estrategia para aumentar los ingresos locales, lo que es particularmente importante para las zonas rurales y del interior. Estas regiones, que reciben menos ingresos de las empresas locales, pueden tratar de extraer más de la población local directamente. Sin embargo, este enfoque también corre el riesgo de provocar inestabilidad local, como lo demuestra la experiencia de la década de 1990. Estudio de 2003 de Thomas P. Bernstein y Xiaobo Lü demostró que la pesada carga fiscal, sumada a la falta de transparencia y representación en cómo se gastaba el dinero de los impuestos, fueron dos de las principales causas de las protestas y la violencia generalizadas en las zonas rurales durante ese período.
Dado que es poco probable que la transparencia y la representación en los gobiernos locales mejoren significativamente en el futuro cercano, los habitantes locales tienen opciones limitadas para expresar sus inquietudes sobre las políticas fiscales locales o incluso saber cómo se utiliza el dinero que pagan por sus impuestos. Una carga fiscal local pesada podría potencialmente conducir a disturbios, similares a lo que ocurrió en la década de 1990. Como resultado, los gobiernos locales se encuentran en un dilema entre aumentar los ingresos y mantener la estabilidad social.
La centralización de responsabilidades aliviará sin duda las cargas locales. Además, el establecimiento de un sistema nacional de bienestar podría conducir a un bienestar más equitativo en todo el país, ya que la desigualdad actual en materia de bienestar se deriva del poder fiscal desigual entre las distintas localidades. Sin embargo, como muestra la investigación de Andrew Mertha sobre la “centralización blanda” destacó que el cambio de las agencias gubernamentales de una gestión local a una gestión de arriba hacia abajo puede crear tensiones entre los gobiernos locales y las agencias administrativas.
Dado que los gobiernos locales no consideran las ramas administrativas del gobierno central como parte de su propia estructura, es menos probable que apoyen a estas agencias. “vertical vs horizontal” (tía contra kuai) conflicto puede reducir la eficacia de los organismos administrativos e intensificar la “rutina de negociación”, ya que los gobiernos locales pueden negarse a cooperar y comunicarse eficazmente.
La eliminación de los mandatos no financiados aliviará la carga fiscal de los gobiernos locales, pero es probable que aumente la carga de los funcionarios locales. Cuando los gobiernos locales reciben financiación de autoridades de nivel superior, se encuentran bajo una presión constante para demostrar resultados, ya que los gobiernos de nivel superior esperan obtener una buena relación calidad-precio. Esta intensa presión para obtener buenos resultados puede conducir al formalismo y a la falsificación de información.
Por ejemplo, un funcionario de Hunan contó que su localidad había recibido fondos del gobierno provincial para mostrar los avances tecnológicos en la gestión de la red. Se le exigió que visitara todos los hogares de su red e ingresara su información en una nueva aplicación de gestión. “Es imposible”, dijo. “Si visito todos los hogares, no tendré tiempo para mis otras responsabilidades”. En consecuencia, inventó la información, sabiendo que “el gobierno provincial nunca enviará personas para verificar”. Como dijo, “Solo les importa que se complete el trabajo; mientras les muestre los resultados, estoy bien”.
Aumentar la dependencia de los impuestos directos será un paso importante hacia la modernización del sistema tributario chino. Sin embargo, implementar estos impuestos es un desafío dada la debilidad actual de la economía. El aumento del consumo y de los impuestos sobre la renta personal podría suprimir aún más la demanda interna y socavar los esfuerzos de Beijing por impulsar el consumo.
La experiencia de Japón es un ejemplo aleccionador. En 1996, Japón se estaba recuperando del estallido de su burbuja económica, con un crecimiento del PIB cercano al 4%, similar a la tasa de crecimiento promedio de los años 1980. Sin embargo, en abril de 1997, el gobierno de Hashimoto aumentó el impuesto a las ventas. Del 3 por ciento al 5 por ciento. Este aumento provocó una marcada caída del consumo interno, hundiendo a la economía japonesa en una recesión y permitiendo que se instalara la deflación. El aumento de impuestos también contribuyó al colapso del sector bancario japonés, exacerbado por la crisis financiera asiática.
La reforma fiscal no es el único ámbito afectado por problemas de implementación. Por ejemplo, el Tercer Pleno pide prohibir las políticas industriales “ilegales” de los gobiernos locales. Sin embargo, las políticas industriales locales excesivas seguir prosperandolo que contribuye al exceso de capacidad de China en el sector de vehículos eléctricos (VE). La definición de política industrial “ilegal” sigue sin estar clara, y las localidades aprenden rápidamente unas de otras y amplían sus estrategias de política industrial.
Estos ejemplos ilustran que, si bien Xi Jinping puede tener algunas ideas prometedoras para abordar los desafíos actuales, aún enfrenta obstáculos importantes en la implementación de políticas. Como resultado, es poco probable que su visión produzca cambios sustanciales. Después de todo, las buenas políticas no tienen sentido si no se las puede ejecutar adecuadamente.
